指不能因抵押或转让乡镇、村企业建设用地而随意性地改变土地的用途。未经有关部门批准，耕地不得改为建设用地，公共利益类土地不能改为生产生活类用地，工矿仓储用地也不得改为商服用地、住宅用地的性质。任何单位与个人进行不动产建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。

建设用地，是各类土地品种中最具经济用途和增值潜力的一类特殊的土地。因此上，也是流转最频繁、流转样式最多的一类土地。限于城市与乡镇的区域性分割，城市中的土地基本上是建设用地，农村的土地基本上是耕地。正是由于农村的建设用地被大量的耕地所分割包围，则增加了乡镇土地管理上的许多难度。最切实可行的办法，就是对于乡镇企业建设用地的抵押或者转让实施全过程、全方位、全要素的跟踪管理。即参照城市建设用地管理的经验与办法，也一律采取“专地专用制度”，并统一实施全面的目标责任制。

对于乡镇而言，耕地的“专地专用制度”和建设用地的“专地专用制度”，是并行不悖的。不能认为，农村有大把的耕地，就可以随意地擅自作主地盖厂房、盖房屋、搞商品市场或者搞旅游项目等等。也不能认为，搞工厂企业赚钱太慢了，不如自己把厂房、学校、医院、福利养老院拆除用于商业、旅游和住宅建设吧。以上变更土地用途的办法，需要经县级以上有关部门批准，才能诸之实施。

即使是乡镇、村企业的建设用地使用权随其厂房等建筑物一并被拍卖了，受让的土地未转为国有土地使用权的，土地的统辖权或支配权（“所有权”）仍然属于集体所有，除非其建设用地被国家征收才属于国家所有。如果该土地原为工业用途，未经有关部门批准，买受人不能将该土地用于商业、旅游和住宅建设，也不能破坏工业用地的“专地专用制度”。

第二，“主从合一”、“房地合一”的统一性

凡是工矿仓储用地、商服用地等建设用地使用权，均具有“主从合一”、“房地合一”的集合性、统一性的特征。不仅仅如此，村、乡镇企业建设用地的这种集合性、统一性，与城市建设用地使用权是完全一模一样的，物权化大方向是完全统一的。

但农村住宅用地、公共建筑用地、公共设施用地、交通设施用地、宗教用地等农村建设用地使用权不在此“不动产集合抵押”范围之内，需要由其他的法律来规范与调整。

一般人会认为，乡镇、村企业的厂房等建筑物是主物、房屋所有权是主物权。但从物权法理和实际情况来看，

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