生了非本位性变更的意向与行为。

非本位性变更所产生的社会矛盾与物权纠纷是很突出的。当事人既有城市的、也有农村的，既有本农村经济组织与个人的、也有其他单位与个人的，甚至于有政府机关与工作人员个人的。国家几十年来陆续颁布了许多法律法规和政策性文件，一再命令任何单位与个人不得擅自改非建设用地变更为建设用地，并且下达了“18亿亩耕地红线”，同时加强了土地规划调控政策，收到了一定的威慑效果，但仍然有个别单位与个人违法乱纪，破坏国家的“专地专用制度”，侵犯了农民的合法权益，甚至于发生“强迫征地”、“血腥征地”等恶性事件，引发了大规模的抗议活动、群体上访和多年连续上访等事件。

本条款“建设用地使用权人应当合理利用土地，不得改变土地用途；需要改变土地用途的，应当依法经有关行政主管部门批准”的规定，不仅仅是针对已有的和已定的建设用地，而且对于未有的和未定的建设用地主要包括农用土地，都不得擅自改变土地用途；不仅仅是针对已有的和已定的建设用地使用权人，而且对于未有的和未定的建设用地使用权人主要包括准建设用地使用权人和其他当事人，都不得擅自改变土地用途。

2．自愿性变更与强制性变更

（1）自愿性变更

自愿性变更，是土地使用权人自愿并申请变更的功利性行为。包括变更地表权、地上权、地下权、地役权、容积率和改变现在用途为另一种或几种用途，也包括将划拨土地变更为出让土地，用于房地产经营性土地。有时候土地的变更连带着权利主体与客体的变更，所有制的变更等等。

自愿性变更，有单一的变更行为和复合的变更行为，取决于当事人的谋利方式与手段。需要留意的是，一些划拨土地变更为出让土地，容易造成土地资源的不合理利用、过度利用和国有资产的大量流失。特别是在企业改制、土地入股、土地转让中的不正常变更行为，是需要密切关注的地方。另外，有的房地产企业申报的是中小学、幼儿园等公共设施用地，实际上用于房地产经营性用地，从中少缴土地出让金和土地增值税等税金，这也是一种不合理的土地变更行为，当属于恶意变更行为，应当给予制止。

（2）强制性变更

强制性变更，是国家土地所有权人对于各种土地使用权人（包括信托的土地所有权人）下令进行土地用途变更。总体上包括以下几种情形在内：

一是国家产业政策的强制性。国家规定经

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