当代物权法百科全书小辞典初稿566-1

农用地用于建设用地的法理基础

一、一般理念

本条款又出现了一个弹性的规定：“…应当依照土地管理法等法律规定办理。”指的是农用土地改为建设用地的法律适用对象。土地管理法、土地管理法实施条例、乡镇企业法等法律法规规定是特别法调整的范围，物权法的规定属于普通法调整的范围。

物权法的特点，是重点适用于物权保护、物权请求权等民事救济范畴，关于侵权追究制度不很明细，很少具有强制性色彩。土地管理法、土地管理法实施条例的特点，是重点适用于公权的权威性、大宗财产权利调整等行政指令范畴，关于侵权追究制度很明细，具有强制性执行的色彩。既然如此，既然物权法将相关的法律适用问题交给了土地管理法等特别法，那么，法律适用的重心在于特别法，物权法只不过是个点缀与陪衬而已。

笔者对于物权法第151条简要规定，除了在《农用土地改为建设用地》一节中理解的三点以外，还有以下几点理解。

第一，农用土地改为建设用地是一项系统工程，无论是否让“使集体建设用地使用权进入一级市场”，应当始终坚持“社会公共利益优先原则”。

在土地资源合理配置、合理利用等方面，应当始终坚持“社会公共利益优先原则”。在目前的情势看来，全国的城镇化建设过快，房地产业过猛过火，简单地说就是有土地资源配置不合理并有过度利用土地的倾向。在这种客观情势下，坚持“社会公共利益优先原则”是个土地管理的统筹法，严格控制农用土地改为建设用地，严格限制“使集体建设用地使用权进入一级市场”。否则，就违反了事物发展的客观规律，违反经济规则和物权规则，到头来得不偿失。

第二，农用土地改为建设用地的核心作用在于土地利用权和土地作用权，这种权利比“集体的土地所有权”更实在，更重要。

现行的法律规定“农村土地归集体所有”，实际上是个虚权，没有实权。“集体的土地所有权”还没有城镇的建设用地使用权实在。关键在于，农用土地改为建设用地是个大的物权变动行为，起核心作用的是土地利用权和土地作用权。没有这两项权利作后盾，其物权变动行为是被动的，是收不到预期的物权效果的。

第三，使集体建设用地使用权进入一级市场，不能成为农民组织变相买卖土地的违法行为。

从五四宪法到八二宪法，一直严格地明文规

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