均衡化加物权化的全过程、全方位、全要素的调整，而“农转建”仅仅是一个开局。

2．统一城乡土地总体规划制度

农用土地改为建设用地，是城乡土地总体规划制度上的一环，在国家集权制的大前提下，适当预留一部分公共利益类建设用地的权利于村民或者乡镇企业，其他的建设用地项目由县级以上人民政府支配与管制。预留一部分建设用地的权利，主要指村民的宅基地和部分乡镇企业的用地，如土地管理法第43条所示“兴办乡镇企业和村民建设住宅依法批准使用”的土地，依据该法第53条规定，应当向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请审查登记。

3．强制性的土地权利交接

农用土地改为建设用地，涉及方方面面的纠葛问题，其中一个关键问题是强制性的土地权利交接问题。交接时，是政府通过征收农用土地，将农村的土地使用权加以消灭，然后转换成建设用地使用权交给建设单位或者使用单位。在此之前，采取先削弱和后剥夺农村自由规划权、自由建设权和自由处分权的办法，大权独揽，小权分散。

土地管理法第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”土地管理法实施条例第19条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划，不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。”

4．农村未利用土地的“农转建”

“农转建”不仅仅指农村的正在利用的土地，包括农村的宅基地、未利用的宅基地等农村建设用地在内，而且还包括各种农村的未利用土地在内。

农村未利用土地，包括农村的永久性荒草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地、裸岩石砾地、高原荒漠、苔原，还包括河流水面、湖泊水面、苇地、滩涂、冰川及永久积雪地。另外，还包括人为的抛荒地、倒坍房屋的废旧宅基地等农村土地。以上所有这些农村土地，均可以“农转建”。

以上农村未利用土地也被列入土地利用总体规划的一部分，进行统一调度与登记管理。土地管理法实施条例第23条第（4）款规定：“建设项目确需使用土地利

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