��1）否定加“同权利人打招呼”模式

城乡建设用地使用权，对照《全国土地分类（试行）》图表，第24类是公共建筑用地，基本上就是“公共利益用地”：机关团体用地、教育用地、科研设计用地、文体用地、医疗卫生用地、慈善用地等六大品种。

第28类是特殊用地，也基本上就是“公共利益用地”：军事设施用地、使领馆用地、宗教用地、监教场用地、公共墓葬地等五个品种。

第23类是公用设施用地，也基本上就是“公共利益用地”：公共基础设施用地、瞻仰景观休闲用地等二个品种。其中，公共基础设施用地可称之为“地役权网络系统用地”：指给排水、供电、供燃、供热、邮政、电信、消防、公用设施维护、环卫等用地。应当说，以上公共基础设施用地，是国有企事业单位经营的，有城市国有土地信托所有权人身份，主要形式是“公共利益用地”，次要形式是经营类土地使用权或者地役权（消防、公用设施维护、环卫等用地除外）。

已知，城乡建设用地使用权的法律框架是国家土地所有权之下的土地用益物权，政府是一级国有土地信托所有权人身份，国有企事业单位是二级国有土地信托所有权人身份。在“公共利益用地优先”的大物权政策背景下，基本上是由土地所有权人或者土地信托所有权人说了算。又由于排水、供电、供燃、供热、邮政、电信、消防、公用设施维护、环卫等用地的“地役权网络系统”中利用空闲地而设立，并且是对于供役地权利人（建设用地使用权人）是有利的，一般不会发生农村田野地役权那种矛盾纠纷。

由此可见，本条款的“权利人同意”模式，可能会被“公共利益用地”的土地所有权人或者土地信托所有权人所否定。不过，采取补救措施，是“同权利人打招呼”，需要经济补偿的则采取经济补偿的办法进行，不需要经济补偿的则采取直接设立地役权的办法进行。

（2）肯定“权利人同意”模式

理论上除了否定加“同权利人打招呼”模式以外，就是肯定“权利人同意”模式。问题在于，前者是建立在公共利益基础之上的模式，对于“公共利益”的界定存在技术瓶颈或者法律瓶颈，中国所有的法律都没有界定其界限，仁者见仁，智者见智，各抒己见。

本条款的指导思想，是保护供役地权利人即建设用地使用权人的权益的，需要有新的思维方式来考察对象。换言之，就是要认清建设用地所有权人与建设用地使用权人的权益边界线在哪里。简

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